近年來，我省先后出臺了《河南省人民政府關于促進農(nóng)民進城落戶的指導意見》（豫政〔2011〕4號）、《中共河南省委關于科學推進新型城鎮(zhèn)化的指導意見》（豫發(fā)〔2014〕1號）等一系列政策文件，積極引導各地各部門圍繞深化農(nóng)村改革和強化“一基本兩牽動”要求，推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)加快轉移。圍繞政策落實情況以及如何進一步完善和加強等問題，調(diào)研組先后到焦作、鶴壁、三門峽、信陽、濟源等地開展實地調(diào)研，多次召開省直有關部門和部分市、縣、鄉(xiāng)、村干部及農(nóng)民代表參加的研判會、分析會、座談會，對省、市、縣出臺的有關政策文件進行了全面梳理，基本掌握了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移過程中政策作用發(fā)揮的情況，對更好地發(fā)揮政策引領作用進行了研究和思考，形成了這份調(diào)研報告。

一、政策引領作用的基本情況

近年來，我省出臺的政策措施對促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移發(fā)揮了關鍵作用，取得了較好成效。一是提升了干部群眾的思想認識。政策的實施使廣大干部群眾深化了認識，形成了共識，凝聚了合力。廣大干部充分認識到農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是中央和省委推進新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略部署；農(nóng)民群眾普遍認識到向城鎮(zhèn)轉移是今后發(fā)展的方向。二是初步形成了一套政策框架體系。省、市、縣三級出臺的文件涵蓋了城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、公共服務保障、農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務、農(nóng)村土地權益保護、隨遷子女教育、保障性住房等諸多方面和主要環(huán)節(jié)，省級注重宏觀指導和服務，市、縣兩級注重結合實際具體操作與落實，基本形成了促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移的政策體系。三是有效促進了城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)加快轉移，城鎮(zhèn)建設得到較快發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生了可喜變化，主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化水平快速提高、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力持續(xù)增強、城鎮(zhèn)公共服務水平明顯提高、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營不斷提升和農(nóng)民增收渠道進一步拓寬。

二、發(fā)揮政策引領作用中存在的主要問題及原因

總體上看，出臺的政策符合當前實際，發(fā)揮了積極作用，基本能夠滿足現(xiàn)階段工作需要，但仍然存在一些政策沒有解決好的突出問題和不足。體現(xiàn)在以下四個方面：一是從農(nóng)村層面看，農(nóng)村“三權”保障和實現(xiàn)問題突出，農(nóng)民還不能真正“放心轉”；二是從城鎮(zhèn)層面看，承載能力不足問題突出，農(nóng)民還不能真正“轉得進”；三是從轉移人群看，就業(yè)生活不穩(wěn)問題突出，農(nóng)民還不能真正“轉得好”；四是從工作推動看，一些地方重視程度不夠問題突出，農(nóng)民還不能真正“轉得快”。

產(chǎn)生以上問題的原因，除受經(jīng)濟發(fā)展水平和政策法律法規(guī)限制外，主要是由于政策在農(nóng)村改革、“一基本兩牽動”等方面沒有發(fā)揮好應有的引導作用、激勵作用、約束作用和保障作用：一是在推動農(nóng)村產(chǎn)權制度改革上不到位；二是在解決住房和教育兩大民生問題上滯后；三是在農(nóng)民就業(yè)能力提升和服務引導上針對性不強；四是在調(diào)動地方政府積極性上缺乏硬措施。

三、進一步發(fā)揮政策引領作用的思考與建議

當前，農(nóng)村經(jīng)濟社會正在發(fā)生前所未有的變化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展處在轉折轉型的關鍵時期，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移既面臨著許多新情況新問題，也面臨著前所未有的機遇和有利條件。一是從發(fā)展規(guī)律看，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移是一個必然過程。二是從全面實現(xiàn)小康看，推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移是必然選擇。三是從現(xiàn)實情況看，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移處在需要加速推動的關鍵時期。四是從轉移趨勢看，縣城是今后一個時期吸納農(nóng)村人口轉移的主陣地。五是從瓶頸制約看，強化“一基本兩牽動”是當務之急勢在必行。

針對推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移的新形勢新要求，根據(jù)調(diào)研情況和綜合分析，我們提出發(fā)揮政策引領作用的總體思路是：在2020年前，以黨的十八屆三中全會及省委九屆六次、七次全會精神為指導，以深化農(nóng)村改革為突破口，以“一基本兩牽動”為基本遵循，以每年實現(xiàn)轉移100萬左右農(nóng)村勞動力和轉移100萬左右隨遷人員“兩個轉移”為基本目標，以引導農(nóng)村人口向縣城和中心鎮(zhèn)轉移為重點方向，以創(chuàng)新完善農(nóng)村土地權益保障和流轉機制、進城農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)居住生活保障機制為關鍵，堅持政府引導與市場主導相結合、規(guī)劃指導與創(chuàng)新推動相結合，改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧、強化責任、分類推進，加快構建推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移的政策體系，確保農(nóng)村人口“進得來、落得住、轉得出”，實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉移，推動我省新型城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)以上基本思路，結合當前實際，應突出抓好以下工作。

（一）加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權和流轉步伐。研究制定全省土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作、省級推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉等指導性意見，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權步伐，推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉。逐步建立市、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權交易體系。

（二）建立健全農(nóng)村宅基地及其住房退出補償機制。研究制定農(nóng)村宅基地及其住房退出補償?shù)木唧w實施辦法，建立合理、科學的退出補償機制，堅持整村退出與零星退出相結合、貨幣補償與安置補償相結合，依托土地綜合整治項目等項目建設，推動進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村宅基地及其住房有序退出。

（三）做大做強縣城和中心鎮(zhèn)。把縣城作為吸納農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移的主陣地，研究制定支持縣城和中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縣城和中心鎮(zhèn)基礎設施建設以及縣城和中心鎮(zhèn)農(nóng)村轉移人口集中居住社區(qū)建設等的指導意見，加快縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展，提升承載能力。

（四）加強農(nóng)村勞動力就業(yè)引導和服務。加快全省統(tǒng)一的公共就業(yè)服務體系建設，為農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)提供一站式服務。大力發(fā)展職業(yè)中介機構，落實職業(yè)介紹補貼政策。研究制定人力資源、教育、民政、農(nóng)業(yè)、扶貧和殘聯(lián)等部門的技能培訓資源統(tǒng)籌使用辦法。

（五）提升以住房和教育為重點的基本公共服務保障能力。研究完善面向進城農(nóng)民的保障性住房政策。加快建立城鄉(xiāng)義務教育學校資源分配與人口轉移協(xié)調(diào)機制，啟動實施城鎮(zhèn)義務教育學校擴容建設工程，制定完善促進民辦教育發(fā)展的政策。研究制定進城農(nóng)民依托居住證在居住地享受基本公共服務的政策。

（六）健全農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移推進機制。研究出臺進一步促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移的指導意見，建立各級、各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進的工作機制。研究建立財政支持農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移的穩(wěn)定增長政策，逐步形成按常住人口支付基本公共服務支出。完善農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移考核激勵機制。

課題主持人：杜衛(wèi)兵（中共河南省委農(nóng)村工作辦公室）

課題參加人：張秀艷 張穎舉 王江舟 秦登峰 王世杰